北京商報訊（記者 陶鳳 實習(xí)記者 劉瀚琳）9月26日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公開《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》在此前《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》基礎(chǔ)上，落實“三權(quán)分置”，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作出明確細(xì)分，同時系統(tǒng)性規(guī)范了工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的行為。

考慮到土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓在當(dāng)事人、程序、監(jiān)管等方面有較大差別，《辦法》落實“三權(quán)分置”，分立“土地承包經(jīng)營權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”，并對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（出租、轉(zhuǎn)包、入股或其他方式）作出了明確區(qū)分。規(guī)章名稱也由原來的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。而對于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換將另行出臺管理辦法進(jìn)行規(guī)定。

“該《辦法》的出臺，實際上是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，人口和土地流動性加強(qiáng)的背景下，其實就是進(jìn)一步保障進(jìn)城農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)問題，防治企業(yè)賺錢跑路，農(nóng)民維權(quán)無門。”社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥表示。

卓緯律師事務(wù)所合伙人孫志峰進(jìn)一步分析指出，我國集體土地流動性有限，隨著大量的農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村集體土地存在荒廢現(xiàn)象。為盤活土地資源，需要對農(nóng)村集體土地進(jìn)行有限制地放開，這是出臺《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》重要目的之一，而“三權(quán)分置”也是基于保護(hù)耕地和盤活土地資源之間平衡的需要，保護(hù)所有權(quán)和承包權(quán)，盤活經(jīng)營權(quán)。

“此外，當(dāng)前土地資源有限，耕地資源更是需要保護(hù)，為防止工商企業(yè)將流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)后，從事非農(nóng)建設(shè)，破壞耕地等行為，有必要對其進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)范，不然勢必會導(dǎo)致農(nóng)用地特別是耕地資源的嚴(yán)重破壞。”孫志峰強(qiáng)調(diào)。

于是，在保障農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)之外，《辦法》還進(jìn)一步對社會資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)作出了的系統(tǒng)規(guī)范。其中提出，對工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)，進(jìn)行六方面的專門規(guī)定，包括增加資格審查、項目審核、風(fēng)險防范、審查審核機(jī)構(gòu)、集體經(jīng)濟(jì)組織收取管理費用和事中事后監(jiān)管。

比如，在資格審查方面，《辦法》明確工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)具有從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的資質(zhì)，具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力等條件；同時在項目審核方面，制定了負(fù)面清單，如不得在占用基本農(nóng)田上挖塘栽樹，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。

為了降低經(jīng)營風(fēng)險，《辦法》強(qiáng)調(diào)，各地可因地制宜建立風(fēng)險保障金制度，但對整村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和500畝以上土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等風(fēng)險較高的項目，必須建立風(fēng)險保障金制度；在管理過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可根據(jù)提供的土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)收取適量管理費用，具體數(shù)額和支付方式可協(xié)議商訂。

與此同時，《辦法》還對規(guī)范審查審核環(huán)節(jié)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管作出要求。

實際上，此次《辦法》出臺并非我國首次提出“三權(quán)分置”制度。該制度在2014年印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》便已提出；在2016年出臺的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》則要求各地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H落實，重點放活經(jīng)營權(quán)。

“雖已不是首次提出，但該《辦法》算是第一次把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)作獨立法律權(quán)利的基礎(chǔ)上，在執(zhí)行方面作出了具體細(xì)化。”孫志峰說。

“未來在執(zhí)行過程中，還需進(jìn)一步著眼解決兩個問題。”孫志峰補充道，首先是“三權(quán)”邊界和各權(quán)利人行權(quán)沖突帶來的問題。“比如，承包權(quán)人在將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，與經(jīng)營者發(fā)生爭議，進(jìn)而想依據(jù)承包權(quán)收回經(jīng)營權(quán)，雙方就會產(chǎn)生沖突，那么承包權(quán)人利益是否優(yōu)先于經(jīng)營者利益就是一個非常棘手的問題。”

與此同時，社會資本取得土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，非法建設(shè)等問題或?qū)⒏油怀?，農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化進(jìn)程加快也會產(chǎn)生一些新的法律和社會問題，一定程度上可能會加大土地監(jiān)管難度和工作強(qiáng)度。