8月28日，國土部、住建部聯(lián)合發(fā)布《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（以下簡稱《方案》），確定北京、上海、廣州等13個城市將開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。按照國土部的說法，此舉是為了緩解住房供需矛盾、構建購租并舉的住房體系。從全國住房土地供給角度來說，集體土地供應住宅用地的禁區(qū)在一定程度上被打破了。

  國土部一位負責人告訴經(jīng)濟觀察報，集體土地作為城市住宅供地，改變了按照十八屆三中全會對土地利用的要求。此前一宗地的批復要有規(guī)劃，經(jīng)過農(nóng)轉地的征收、招拍掛?！斗桨浮分械囊?guī)定小范圍放開了集體土地的口子，至少避開了農(nóng)村土地征收的程序。

  中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員曹端海接受經(jīng)濟觀察報采訪時說，利用集體建設用地建設租賃住房，并未從根本上打破目前政府壟斷供應城市住房的體系，但一定程度上突破了現(xiàn)有的土地管理法律法規(guī)。2012年國土資源部對北京、上海兩個城市進行了批復，允許其率先試點探索利用集體土地建設租賃住房。這次試點的重大意義在于明確、規(guī)范集體建設用地租賃住房的管理，并進而建立相關法律法規(guī)，填補這方面的法律真空。

  作為房地產(chǎn)開發(fā)最重要的成本，住宅用地的供應方式改變在撥動市場的神經(jīng)。但是在中原地產(chǎn)首席分析師張大偉看來，由于新政策中的租賃市場和商品房市場是隔離的，試點對商品房房價幾乎沒有影響。而對于躍躍欲試的開發(fā)商來說，他們恐怕也沒有太多機會。因為集體土地的低成本決定，建設租賃住房的投入只有建安和裝修成本。這部分資金對于試點中的大多村集體來說，都可以輕易解決。

  禁區(qū)打破

  《方案》確定第一批開展利用集體建設用地建設租賃住房試點的13個城市為北京、上海、沈陽、南京等。這份名單與此前九部委確定的首批租賃市場發(fā)展的試點城市名單幾乎一致。一個月多前的7月20日,住建部等九部委下發(fā)了《關于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》,其中12個試點城市中，增加了北京、上海，去掉了深圳。

  深圳市房地產(chǎn)研究中心高級研究員李宇嘉對經(jīng)濟觀察報分析，這份名單中的城市構成了中國主要的住房租賃市場，去掉深圳市，是因為深圳沒有集體用地。李宇嘉說，全國的存量建設用地中，集體建設用地的體量很大，從**上講，對用地的供應**非常大，但是政府不會全部放開。“北京市十三五期間要供應6000公頃的地，其中集體用地1000公頃，占比只有六分之一，說明地方政府對集體用地的規(guī)模、節(jié)奏是有嚴格控制的。”

  根據(jù)國土資源部公布的相關數(shù)據(jù)，征收集體土地面積仍達到國有建設用地供應面積的50%以上。從長期來看，利用集體建設用地建設租賃住房存在很大空間，中國農(nóng)業(yè)人口占全國總人口40%，而農(nóng)村建設用地卻大概占全國建設用地的60%，并且農(nóng)業(yè)人口的主力軍是在城市，集體建設用地普遍效益較低。

  曹端海說，雖然集體建設用地具有較大的**可挖，但仍具有較大的局限性。就當前而言，僅限于住房用地部分住房用地供需矛盾突出的城市，在這些城市周邊農(nóng)村建設租賃房，能夠形成規(guī)模效應，便于集中建設、集中**。而目前不少城市尚存在住房庫存較高的狀況，這些地方顯然是不適合的。

  長期以來，中國的城市住房用地來源于政府征地、壟斷供應國有土地兩方面。利用集體建設用地建設租賃住房，并未從根本上打破目前政府壟斷供應城市住房的體系。根據(jù)《方案》規(guī)定，租賃住房的產(chǎn)權性質(zhì)沒有發(fā)生改變，租賃住房所用土地仍屬于集體建設用地；房屋只租不售，禁止轉租，承租人不能獲得房屋產(chǎn)權。

  曹端海對經(jīng)濟觀察報分析，盡管如此，《方案》一定程度上突破了現(xiàn)有的土地管理法律法規(guī)。根據(jù)《土地管理法》，當前集體土地的使用范圍僅限于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施和公益事業(yè)建設等。該法第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。但目前《土地管理法》處于修訂階段，通過試點，也為這種合理的事實合法化奠定了基礎。

  房價影響

  8月28日集體用地建租賃住房的新政策發(fā)出后，房價要降的聲音涌動。然而，多位業(yè)內(nèi)人士認為，新政策對商品房市場房價的影響幾乎可以忽略，而租賃市場房價是否有較大波動，還需等待試點的規(guī)模和節(jié)奏。

  中原地產(chǎn)首席分析師張大偉對經(jīng)濟觀察報表示，他估計本次試點城市的集體土地供應量不會太大，對房價幾乎沒有影響。“因為集體土地上租賃住房的產(chǎn)權沒有變，無論增加多少供地，都是租賃產(chǎn)權。集體土地并不會成為國有建設用地，更不會提供可以交易的商品房。”張大偉認為，從**回報率的角度來說，相對于城市郊區(qū)的集體用地，城中村的集體用地更有可能建設租賃住房。“而城中村的集體用地目前已經(jīng)存在很多出租房屋，所剩下的土地就更少了。”

  早在2012年，北京市在城中村改造時，曾推動海淀區(qū)唐家?guī)X農(nóng)村集體用地建設租賃房試點。當時北京市國土局的一位負責人擔心，“如果操作不規(guī)范，容易變成小產(chǎn)權房，這是最大的難點。”今年5月，北京市海淀區(qū)唐家?guī)X集體建設用地建設的927套租賃住房，正式開啟現(xiàn)場選房、簽約入住。

  根據(jù)此前媒體相關報道，唐家?guī)X項目在建設中，面臨著資金壓力大、土地性質(zhì)轉換審批手續(xù)漫長等諸多問題。從2010年初算起，該項目已歷時八年，**共約20億元，多數(shù)來源于此前的征地款。

  李宇嘉說，唐家?guī)X項目是一個縮影，所以本次試點對租賃市場的房價，短期內(nèi)沒有太大的影響。而由于供地向租賃傾斜，導致商品房的供地會減少，但租賃的公租房建設和商品房是隔離的，新政策對商品房市場的影響可以忽略。而小產(chǎn)權房的問題也要警惕，但從新政策的設計上，已經(jīng)明確表示“以租代售”，這實際上為小產(chǎn)權房的出現(xiàn)打了預防針。

  前述國土部人士對經(jīng)濟觀察報表示，集體土地的供應還要看有效供應還是無效供應。如果周邊的交通、醫(yī)療、教育等配套設施跟上，才算有效供應。很多地方，離市區(qū)較遠，配套設施跟不上，有閑置土地也是沒用的。地方政府偏向于搞土地財政，所以在貫徹新政策的時候，很容易走樣。要謹防在距離市中心、產(chǎn)業(yè)聚集地偏遠，配套設施跟不上的集體土地上建設租賃房，因為這是屬于無效供給。

  曹端海認為，這項政策設計的初衷，不是為了增加地方財政收入，而是緩解社會矛盾。由于集體土地性質(zhì)沒有發(fā)生改變，集體經(jīng)濟組織是租賃住房的所有者，不存在地方政府向開發(fā)商拍賣的情形，但這并不妨礙市場化、公司化的經(jīng)營運作方式。但一定要警惕在此過程中村、鎮(zhèn)干部巧取豪奪，趁機損害農(nóng)民利益的情況。